Polisens chefsproblem riskerar leda till fortsatt ineffektivitet

Tidigare polisintendent: Grundproblemet – att cheferna idag saknar polisoperativ ledningskompetens – nämns överhuvud taget inte när polischefer ska tillsättas. Polisen riskerar att fortsätta rekrytera icke polisoperativa administratörer. 

Text: Eric Rönnegård, fd polisintendent, debattör | Artikeln publicerades ursprungligen i Newsmill 2012-05-29. NewsVoice fick tillstånd att återpublicera artikeln | Rönnegård är författare till boken ”Kris i ledningen för svensk polis: Mordet på Anna Lindh inget undantag”

Svensk polis har sedan länge ett chefsproblem som är strukturellt. Det hänger ihop med rekrytering och utbildning av polischefer. De är för mycket administratörer. De uppvisar brister i kompetens att leda inom den polisoperativa delen av sitt uppdrag, som bland annat beror på att de saknar både riksgemensam kvalitetssäker grundutbildning och förtrogenhetskunskap inom det polisoperativa området. Kunskap som enkelt uttryckt är reflekterad erfarenhet med inslag av till exempel insikter, men som är svår att uttrycka. Något som poliserna de skall leda däremot inte så sällan har. Konsekvensen blir att polischeferna får problem med sitt chefskap. Med ”polisoperativa området” avser jag polisens kärnuppgifter enligt 2 § polislagen. Något förenklat är det ”att förebygga brott, att ansvara för ordning och säkerhet samt att ingripa mot och utreda brott”.

Har cheferna när de utnämnts en polisbakgrund tappar de snart kontakten med den polisoperativa verkligheten. Deras vardag som chefer kommer att fyllas av ”administrativa uppgifter”. Utvecklingen har under senare år förstärkts av att cheferna tenderat att bli alltmer av administrativt arbetande chefer och samtidigt allt mindre rekryterade och utbildade för chefskap rörande polisoperativ verksamhet. Det har gjort dem allt mindre lämpade att leda myndigheterna strategiskt och polisoperativt utifrån målen att minska brottsligheten och öka människornas trygghet.

Polisen har idag stora problem med att arbeta effektivt. Den fråga jag skall försöka besvara är följande: Har dagens polischefer den polisoperativaledningskompetens som krävs för att effektivisera polisen?

Med ”polischefer” avser jag här polisintendenter och högre chefer, till och med länspolismästare. Chefer som har högsta verksamhetsansvaret för polisens polisoperativa kärnverksamheter. De har högsta behörighet och befogenhet att leda och styra svensk polis. De kan utgöra omkring 300 i hela landet. Fokus i denna artikel är chefsproblemets utveckling de senaste tio åren, relaterad till hur effektiviteten utvecklats. Men också med en översiktlig beskrivning av hur chefsfrågan har utvecklats sedan början av 1980-talet.

Det är viktigt att inse att problemet är strukturellt. Det är därför inte den enskilda polischefen som i första hand skall kritiseras när chefskapet har brustit. Det är de politiker på riksnivån som ansvarat för polisen. De som sedan den ekonomiska krisen på 1990-talet har försummat frågor rörande rekrytering, utbildning och utveckling av polischefer. Jämte dessa har naturligtvis också myndighetscheferna, länspolismästarna, haft ett särskilt ansvar.

Som avslutning på artikeln lämnar jag några synpunkter på dels hur problemet kan lösas, dels vad som händer om chefsproblemet inte åtgärdas.

Polis i kris

Sedan början av 2000-talet har flera utredningar visat att polisen har stora strategiska brister på en rad områden. Problem som riksdag och regering hittills har försökt lösa med ökade anslag. Mellan 2003 och 2010 var ökningen 22 procent. Antalet poliser ökade med 18 procent, till 20 000, och antalet civilanställda ökade med 8 procent. 3 000 nya poliser har tillkommit. Beräkningarna är gjorda efter att pris- och löneomräkningarna dragits bort.

Åren 2000-2010 ökade anslaget till polisen med 41 procent i fasta priser. Anslaget till polisen utgör idag 20 miljarder. Samma period ökade antalet poliser med 4 000 (26 procent).

Dessa satsningar har gjorts i syfte att göra polisen effektivare. Trots det har brottsligheten inte minskat och kvaliteten på brottsutredningarna inte förbättrats. Andelen lagföringar och personuppklarade brott har inte ökat. Med uppklaring avser jag här att misstänkt har kunnat knytas till brottet. Brottsutredningarna görs inte på kortare tid. Utredningsverksamheten är idag utsatt för mycket allvarlig kritik.

Polisen uppvisar samtidigt stora ledningsproblem. Allmänt betraktat klarar inte svenska polischefer att planera och leda polisinsatser vid i första hand oväntade ”särskilda händelser”. Det är vid till exempel extraordinära våldsbrott, terroristangrepp, kriser och katastrofer. Vidare har polisen mycket stora problem med att när så krävs ändra arbetsmetoder och genomföra angelägna omorganisationer.

De finns idag ungefär 800 IT-system inom polisen. De är närmast en katastroffaktor för polisens effektivitet. Dessa system kan inte kommunicera med varandra och än mindre med viktiga samarbetsparter utanför polisen. Polisens mål att förebygga brott har misslyckats på grund av svagt chefskap och bristande vilja att arbeta kunskapsbaserat och problemorienterat.

I poliskulturen finns det ett starkt motstånd mot att granska och utvärdera polisverksamhet i syfte att lära för framtiden. Det innebär att polisen inte är en lärande organisation. Otaliga försök att effektivisera polisverksamheten har därför misslyckats.

Problemen är många och kritiken växer allt mer. Man talar idag allt oftare om att polisen befinner sig i kris. Ekonomistyrningsverket, Statskontoret, Riksrevisionen samt finansdepartementets expertgrupp för studier i offentlig ekonomi (ESO) och justitieombudsmannen har analyserat orsakerna. Hur polisen leds och styrs har lyfts fram som huvudproblemet.

Svårare vara chef för poliser än för andra statsanställda

Jag vill börja med att ge några synpunkter på vilka grundkrav som bör ställas på en polischef. Både nationellt, internationellt och historiskt gäller att det ställs särskilt stora krav på just polischeferna. Man kräver av dem att vara kunniga, ha integritet och fallenhet för att motivera personalen att jobba och följa lagen. I en poliskår finns alltid en risk för avarter och korruption. Att förebygga och beivra sådant tillhör en polischefs absolut främsta uppgifter. Han/hon skall dessutom som ledare, enkelt uttryckt vara en förebild för personalen.

Poliserna ställer stora krav på sina chefer. Poliserna själva är bärare av ett mycket stort eget ansvar när de arbetar. De har i rättsstatens tjänst i sin dagliga gärning rätt och skyldighet enligt lag att använda extraordinära åtgärder gentemot medborgarna. Det är uppgifter som annars är förbehållna instanser högre upp i rättskedjan som åklagare och domstolar. De enskilda poliserna är samhällets första front i rättskedjan rörande bekämpning av brott. Däri ingår att de till exempel ansvarar för hanteringen av samhällets våldsmonopol och användning av tvångsmedel, typ frihetsberövande. Det unika ansvar samhället anförtror enskilda poliser påverkar naturligtvis polisernas självbild, och ställer särskilda krav på deras chefer. Poliserna upplever att de har anförtrotts makt och stort ansvar. Därför reagerar de starkt när en chef visar sig vara okunnig och svag i sitt chefskap. Eller när polisorganisationen hindrar dem göra ett bra jobb. De ställer högre krav på sina chefer än flertalet andra anställda gör på sina chefer i statsförvaltningen.

Högre chefer som inte har personalens förtroende och tillräcklig yrkesmässig respekt får normalt uppenbara problem att styra poliserna och därmed verksamheten. Det räcker inte att vara formell chef. Än viktigare är att chefen har åtminstone någon förtrogenhetskunskap rörande polisoperativ verksamheten och inte minst ledaregenskaper. Saknar en polischef det får denne i normalfallet problem att få gehör, kunna kommunicera och förankra beslut rörande verksamheten. Vederbörande får än mer problem vid genomförande av organisatoriska förändringar.

Poliserna är en yrkeskår som har utvecklat en stark facklig organisation, med mycket hög organisationsgrad. Det har bidragit till att göra poliserna verksamhetsmässigt kunniga. Det är naturligtvis positivt. Har dessutom cheferna hög integritet och ledarkompetens kan det vara en tydlig fördel att verksamheten utvecklas i dialog mellan chefer och ett kunnigt fack och dess medlemmar. Gäller däremot det motsatta att cheferna är kompetensmässigt svaga kan det ge för stort utrymme för facket att driva medlemmarnas särintressen så långt att det kan skada verksamhetens effektivitet.

Rekrytering och utbildning av polischefer

– utvecklingen från 1980-talet till dagens ”poliskris”               

Då jag antogs till polischefsutbildningen 1982 hade jag bakgrund som både polis och tingsmeriterad jurist. Den utbildning som gavs på Polishögskolan i Solna, som då var den enda polishögskolan, var uppdelad på tre kurser (PCK I, II och III) på sammanlagt åtta månader, med mellanliggande praktik och tjänstgöring. De tre kurserna var enhetliga för svensk polis. Praktik fullgjordes på länsstyrelse, länsrätt, åklagarmyndighet samt på ordnings- och kriminalavdelning på polismyndighet. Hela utbildningen omfattade 32 månader. Den ansågs vara statens bästa chefsutbildning.

Den sista kullen polischefsaspiranter enligt den ordningen antogs 1991. Den ekonomiska krisen i landet medförde att stora besparingar också måste göras på polisen. Det innebar att några nya kullar polischefsaspiranter inte antogs under resten av 1990-talet.

Den ekonomiska krisen blev ett stålbad för polisen, som drabbades av mycket kraftiga besparingar. Det finns skäl att här nämna tre förändringar vid den tiden, som innebar nya ekonomiska krav på länspolismästarna. Den ena var rambudgetsystemet som kom 1992. Den andra var länsreformen 1994, som innebar att 118 polismyndigheter slogs samman till 21.  Den tredje var närpolisreformen som startade i Stockholm 1995, varefter de övriga polismyndigheterna följde efter.

En tredjedel av den civilanställda personalen avvecklades genom uppsägningar och genom att inga nyanställningar skedde efter naturlig avgång. Beklagligtvis är de civilanställda en viktig grupp inom polisen som ofta använts som ”budgetregulator”. Nyrekrytering av poliser upphörde också under ett antal år. Även rekrytering av polischefsaspiranter hade, som nämnts, ställts in efter 1991. Ungefär 80 procent av polisbudgeten utgörs av personalkostnader. Därför var det oundvikligt att det blev personalsidan som främst drabbades av besparingarna. Naturligtvis drabbades effektiviteten av detta.

Den tidigare enhetliga polischefsutbildningen avskaffades också formellt 1999. Ansvaret för chefsfrågorna lades då ut på de 21 polismyndigheterna. De gavs ansvaret att anställa sina egna chefer och ge dem kompetensutveckling. Har den som skall anställas som chef inom polisen, inte tidigare genomgått polisutbildning, skall polismyndigheten ”se till att han eller hon får den polisutbildning som behövs för chefsuppdraget”, se 3 kap. 9 § polisförordningen.  Inget krav ställs i paragrafen på att chefsutbildning skall vara genomförd före tillsättning av chefstjänst. I paragrafen ställs inget specifikt kvalitetskrav på aktuell chefsutveckling och chefsutbildning.

Den reguljära vidareutbildningen av polischefer som tidigare bedrivits på polishögskolan avskaffades också då 1999, liksom kravet på juristutbildning. Den tidigare ordningen, att blivande polischefer skulle bedömas lämpliga av Rikspolisstyrelsen innan utbildningen påbörjades, slopades också. Det öppnade för dels direktrekrytering av polischefer till de 21 polismyndigheterna från andra myndigheter, till exempel från åklagar- och kronofogdemyndighet, dels att lämpliga kommissarier kan göra fortsatt karriär och bli polischefer.

Problemet var inte att man breddade rekryteringsbasen. Det var bra. Särskilt att glastaket togs bort för duktiga kommissarier. Där hade svensk polis misshushållat med kompetens under många årtionden. Men sker externrekrytering av polischefer från andra professioner är det viktigt att dessa får den polisutbildning som de behöver för de polisuppgifter som ingår i tjänsten som polischef. Av en polischef krävs nämligen samma behörighet som gäller för grundutbildade poliser. Externrekryterade polischefer ges idag särskild polisutbildning under en termin vid Polishögskolan i Växjö.

Grundfelet var att man inte beslutade om en enhetlig kravprofil för polischefer och behöll ett enhetligt centralt ansvar på Rikspolisstyrelsen för rekrytering, utbildning och utveckling av polischefer. Man överlämnade ansvaret till de 21 polismyndigheterna att hantera sina chefsfrågor själva. Man slopade ett väl fungerade enhetligt systen, men ersatte det inte med något som hade förutsättningar att fungera.

Mordet på statsminister Olof Palme 1986 hade blivit ett första uppvaknande

Mordet på statsministern blev ett uppvaknande för svensk polis. Man talar gärna om före och efter Palme-mordet. Tre kommissioner kom att kritisera två av Stockholmspolisens högsta chefer som anlände till polishusets sambandscentral strax efter midnatt på mordnatten. Enligt kommissionerna var det kaos i polisledningen under mordnatten. Det hade saknats en fungerande ledning.

Riksdag och regering krävde med anledning av polischefernas brister i samband med mordet på statsministern, att polisen måste börja utbilda sina polischefer. De måste lära sig att sköta sitt chefskap när det oväntat inträffar särskilda händelser. Polisen ålades också att utarbeta beredskapsplaner och regelverk. 

Omkring 200 polischefer sattes på skolbänken och fick gå en tvåveckorsutbildning på internat rörande polisledning vid särskilda händelser. I stort sett alla landets 118 myndighetschefer deltog. Jag själv var en av deltagarna.

En flerdagarsövning genomfördes till exempel på Polishögskolan i Solna, med Parlamentariska kommissionens ledamöter som åhörare. Där satt hela första natten Ragnar Edenman, Torbjörn Fälldin, Ivar Norberg med flera och intresserat följde övningen. Jag hade beredskap i bostaden, som polischef i Stockholm, den natt när övningen började. Jag var inte informerad om övningen i förväg och fick därför, som jag trodde när jag blev uppringd, information om en verklig händelse. Jag tog tjänstebilen och åkte mot polishuset på Kungsholmen för att där som kommenderingschef ta över ledningen för den polisinsats som händelsen krävde. Jag förstod att det var en övning först när jag informerades på polisradion om att jag istället skulle åka till aulan på polishögskolan. Den särskilda händelsen startade med ett mord utanför utrikesdepartementet på Gustav Adofs Torg. Hot mot rikets säkerhet kunde inte uteslutas. Det följdes av ett mord på en hög militär på Valhallavägen. Allvarliga händelser avlöste sedan varandra och ställde allt högre krav på kommenderingschefen. Vi var flera chefer som fick avlösa varandra som kommenderingschef under övningen.

Satsningen på att höja chefernas kompetens rörande särskilda händelser kom att upphöra i början på 1990-talet. Det berodde dels på den ekonomiska krisen som innebar minskade anslag till polisen, dels krävde närpolisreformen en större andel av budgeten, vilket gick ut över andra verksamheter.

Nya uppvaknanden

Polismorden i Malexander 1999 blev en ny väckarklocka. Även då blev det kaos i den högsta polisledningen i Linköping de första timmarna. Med anledning av de erfarenheter som kom fram vid uppföljningen tillsatte Rikspolisstyrelsen Taktikprojektet, där jag själv ingick.

När chefsproblemet upprepades vid EU-toppmötet i Göteborg 2001 brast tålamodet helt hos både allmänhet och politiker. Först mordet på landets statsminister och nu femton år senare en upprepning i samband med EU-toppmötet, då polischefer inte heller hade hållit måttet.

Svenska Polisförbundet gjorde en egen utvärdering av kommenderingen i Göteborg, den så kallade Kaos-rapporten. Förbundet skrev:

”Enkätsvaren (från poliserna) andas frustration, besvikelse och total förvirring. Det handlar om svenska poliser som känner sig svikna. (…) Den bild av kommenderingen till EU-toppmötet som växer fram i polisernas svar kan sammanfattas i ett ord: ’kaos’. Bristande utbildning, avsaknad av utrustning och kommunikation samt förvirrande order skapar ett inre kaos hos poliserna.”

Regeringen tillsatte Göteborgskommittén som i sin utredning Göteborg 2001 (SOU 2002:122) kom att rikta mycket stark kritik, dels mot hur Rikspolisstyrelsens ledning försummat förberedelserna och planeringen inför mötet, dels mot hur de högsta cheferna i Göteborg hade misskött förberedelserna och inte klarat av att acceptabelt leda själva insatsen, som pågick i tre dygn. I kommittén ingick bland andra tidigare statsministern Ingvar Carlsson och landshövdingen Ulf Adelsohn.

Kommittén ansåg sig se upprepade allvarliga brister inom polisen. Flera händelser hade enligt kommittén visat ”att det kan finnas ett ’grundläggande strukturellt problem’ inom den svenska polisen. Många vi talat med vid skilda myndigheter och inom olika organisationer bekräftar detta och anger som anledning, bl. a. bristande samsyn, ’dåligt chefs- och ledarskap’ och ’bristfällig utbildning’.”

Som exempel på strukturproblemet nämnde kommittén mordet på statsminister Olof Palme 1986, spionen Stig Berglings flykt 1987, dödsskjutningarna vid Stureplan 1994, Osmo Vallos död 1995 och polismorden i Malexander 1999. Regeringen tillsatte därför den så kallade Strukturutredningen, som leddes av den tidigare lagmannen Carl-Anton Spak.

I rapporten Strukturella brister inom polisen (Ds 2004:34) konstaterade utredningen ”att de ’brister som finns i chef- och ledarskapet’ inom polisen i mångt och mycket är resultatet av vissa brister i systemet för rekrytering och utbildning av polischefer, och att dessa och andra brister i utbildningssystemet inom polisen utgör ’grundläggande strukturella problem’ . Dessa tillkortakommanden har sedan lett till andra problem inom polisen med bristande samsyn samt dålig planering och beredskap inför särskilda händelser, m.m.”

Därför föreslog utredningen att regeringen borde återinföra en för hela det svenska polisväsendet enhetlig grundläggande polischefsutbildning. Utredningen konstaterade också att det inte var ovanligt att chefsutbildning var något som polismyndigheterna helt enkelt prioriterade bort. Pengarna användes till annat.

Dåvarande rikspolischefen kritiserade och avstyrkte utredningens förslag i ett yttrande till regeringen. Han anförde bland annat:

”Polisen har välutbildade, kompetenta och hängivna chefer. (…) Ett genomförande av förslagen om t.ex. kompetensutveckling och övningsverksamhet torde medföra betydande kostnader för polisväsendet.”

En stor majoritet av länspolismästarna (14 av 21) ansåg dock att utredningens förslag borde genomföras. En av dem som tillstyrkte var nuvarande rikspolischefen Bengt Svenson som då var länspolismästare i Polismyndigheten i Örebro län. Men det blev dåvarande rikspolischefens åsikt i frågan regeringen följde. Därför vidtogs, utöver att tillsätta själva utredningen, inget ytterligare regeringsinitiativ.

Polisens chefs- och ledarcenter 

Svensk polis startade 2007 ett eget chefs- och ledarcenter, med verksamhet i tre regioner. Rikspolisstyrelsen leder satsningen. Syftet är att säkra kompetensutveckling för polisens chefer i hela landet. Verksamhetsansvariga för de tre regionerna är storstadsmyndigheterna, Stockholm, Skåne och Västra Götaland. Stockholm ansvarar för region nord, Skåne för region syd och Västra Götaland för region väst. En gemensam ledarpolicy för polisen fastställdes 2007. Polisens nationella chefs- och ledarutveckling består av tre basprogram riktade mot det direkta, indirekta eller strategiska ledarskapet.

Centrat sänder chefer till utbildningsanordnare utanför polisen, typ universitet, där de går typ kurser tillsammans med chefer/chefsaspiranter ämnade för andra statliga myndigheter. Det gäller särskilt utbildning som ges de högsta polischeferna, den kategori chefer som är huvudtemat i denna artikel. Med undantag av till exempel praktikperioder är den utbildningen mycket teoretisk och inriktad generellt sett på statligt chefskap. Ämnesutbildningen som ges kan vara nyttig kunskap också för blivande polischefer. Men anknytningen till polisverksamhetens lednings- och styrningsproblematik är svag. Erfarna polischefer saknas som lärare och föreläsare. Också mentorer som följer de polischefsstuderande kan till och med hämtas utanför polisväsendet.

Utbildning för att till exempel leda, planera och utvärdera polisinsatser vid särskilda händelser har diskuterats inom centrat. Men då HR-avdelningen på Rikspolisstyrelsen inte har beställt sådan utbildning av centrat har man inte fått anordna grundutbildning för kommenderingschefer, som är övergripande operativt högsta chefer vid särskilda händelser. För dessa synnerligen angelägna chefsuppgifter är svenska polischefer generellt sett idag inte utbildade och så har det varit länge.

Centrat är idag inte lösningen på det chefsproblem som diskuteras här. Där är huvudproblemet de högsta polischefernas brister rörande polisoperativ ledningskompetens. De erbjuds inte sådan chefsutbildning. Det är utbildning för ett administrativt chefskap som i huvudsak erbjuds. För vissa chefsuppgifter inom polisen räcker det. Men det räcker inte för att ge kompetens för de chefer som har uppdraget att se till att polisen hanterar sina kärnuppgifter effektivt.

Mitt intryck är att de tre kommissarier som är chefer för centrat i respektive Stockholm, Göteborg och Malmö gör ett professionellt arbete utifrån de förutsättningar och det mandat de har. De utbildar statliga chefer generellt. Däremot saknas i utbildningen den för polisen ur ledningssynpunkt så speciella, men ack så viktiga, polisoperativa delen, då Rikspolisstyrelsen inte har beställt sådan utbildning av dem.

Svaga chefer klarar inte att leda verksamheten vid oväntade ”särskilda händelser”

Forskare och många utredningar visar att det blir stora problem när särskilda händelser inträffar oväntat och polisen måste kraftsamla och övergå till att arbeta enligt särskild beredskapsplan. Svenska polischefer saknar kompetens att leda polisinsatser då. De är i huvudsak administratörer och saknar kunskaper och erfarenheter att leda polisoperativt. De är som sagt inte rekryterade, utbildade och övade att leda sådana insatser, trots att beredskapsplaner föreskriver att det är det som krävs av dem när sådant inträffar. Planen kräver då att en polischef, oavsett tidpunkt på dygnet, måste kunna direkt inställa sig i polishuset och överta chefskapet.

Erfarenheterna visar att det då oftast blir antingen kaos i polisledningen eller så håller sig cheferna undan med de allvarliga konsekvenser det kan innebära.

Mordet på statsminister Olof Palme 1986

Mordet på statsministern var en nationell kris. Brottet är ännu inte uppklarat. Likt dagens poliskris hade också den krisen sitt upphov i att polischeferna saknade den kunskap och erfarenhet som krävs för att leda en polisinsats vid särskild händelse. Under de första tolv timmarna efter mordet var det kaos i ledningen. Det saknades ett fungerande chefskap.

Tre kommissioner kom att kraftigt kritisera de två högsta chefer som anlände till polishuset en timme efter mordet. Kommissionerna fastslog att den av cheferna som hade högst tjänsteställning var ansvarig för ledningen av polisinsatsen under mordnatten. Men de undvek bägge att ta tag i chefsuppgifterna när de kom till sambandscentralen. Den högst ansvarige chefen lämnade redan efter en timme polishuset och åkte först till Karolinska sjukhuset, dit statsministern förts. Fortsatte sedan till regeringskansliet, där regeringen sammanträdde. Efter två timmars frånvaro kom han tillbaka till polishuset.

Den parlamentariska kommissionen (SOU 1988:18) sammanfattade med osedvanligt klarspråk: ”Det kan under inga omständigheter accepteras att viktiga samhällsfunktioner äventyras på grund av bristande kompetens hos personalen”. Kommissionen påtalade också med skärpa problemet med att polischeferna till vardags hade ”övervägande administrativa uppgifter” och att de i framtiden måste utbildas och tränas för att klara sitt chefskap vid särskilda händelser. Vidare skrev kommissionen att det fanns anledning att överväga rekryteringen av personal till bland annat polischefsbanan i framtiden. Brister i chefskapet var det som alla tre kommissionerna särskilt pekade ut som huvudorsak till tillkortakommandena.

Som tidigare nämnts gjordes satsningar tiden efter statsministermordet, för att utbilda och öva landets polischefer i att leda extraordinära oväntade händelser. Ett liknande tillkortakommande skulle inte få upprepas. Om det var enigheten stor. Men chefsproblemen fortsatte ändå, då man inte uthålligt tog itu med strukturfelet, som var då och är idag, rekrytering och utbildning av polischefer.

Efter mordet på statsministern 1986 inträffade åren som följde flera mycket allvarliga särskilda händelser där chefsinsatserna kom att kritiseras starkt. Det gav en erfarenhetsbank som svensk polis dock hade svårt att dra lärdom av. Tillkortakommandena upprepades. Den gemensamma nämnaren var att ju allvarligare händelse, desto mer sannolikt var det att det högsta chefskapet inte fungerat acceptabelt hos den högst ansvarige kommenderingschefen.

Polismorden i Malexander 1999 rågade måttet

Det som rågade måttet blev polismorden i Malexander. Av Rikspolisstyrelsens granskningsrapport framgår att det rådde kaos på den högsta chefsnivån i Linköping de tre första timmarna efter rånet mot Östgötabanken i Kisa som föregick morden på de två poliserna (Rapporten, som är dagtecknad 1999-11-17, har dnr POB-100-2955-99).

De två poliser som senare kom att avrättas av rånarna påbörjade sitt arbetspass i polisbil i Mjölby. De kände då till att ett rån ägt rum i Kisa.

Granskarna kritiserade att inte alla poliser i yttre tjänst, ”som en skyddsåtgärd”, fick larmet från Linköping på polisradion om att en polisman som hade förföljt rånarbilen ”blivit beskjuten med automatvapen.Meddelandet gick nu enbart ut över lokalkanal 28, det vill säga i Linköpings polisområde”. Polispatrullerna i polisdistriktets två övriga polisområden fick därför inte den varningen, bland dem de poliser som kom att mördas.

En dryg timme efter det uteblivna larmet kontaktade de båda poliserna, som då befann sig i Malexander, kommunikationscentralen för att ställa en fråga om en vit Toyota. Plötsligt hördes i polisradion skrik och skottlossning. Skottlossningen visade sig ha varit omfattande. Teknikerna tillvaratog ett fyrtiotal tomhylsor. Den största icke planerade polisiära insatsen någonsin i Sverige var därmed igång. Fler än 850 poliser blev direkt inblandade i insatsen som pågick i fem dygn.

Kaoset i ledningen i Linköping var således den troligaste orsaken till att de mördade poliserna inte fick larmet att en annan polisbil hade angripits med automateld från rånarna.

Mordet på utrikesminister Anna Lindh 2003

Vid mordet på utrikesminister Anna Lindh upprepades bristerna vid Stockholmspolisen, som hade huvudansvaret för utredningen av ministermordet. Men innan den särskilda organisationen med kommenderingschef hade börjat arbeta, efter överfallet på utrikesministern på eftermiddagen den 11 september, beslutade vakthavande kommissarie helt korrekt att inleda förundersökning rörande försök till mord. De högre cheferna – och uppenbarligen också åklagaren – ändrade, sedan de kom på plats i ledningsrummet, knivöverfallet på utrikesministern till grov misshandel. Beredskapen för grövre våldsbrott utlöstes därför inte. Personalförstärkningar kallades inte in. Kommenderingschefen förbjöd, med åberopande av arbetstidsregler, poliserna som var i tjänst att arbeta mer än 14 timmar. Därför måste till exempel tipsmottagningen som arbetade med fallet stängas mitt i natten, då poliserna där uppnådde 14 timmar och beordrades åka hem. Som en konsekvens lämnade också de ansvariga polischeferna en efter en polishuset. Det kom att helt saknas kommenderingschef i polishuset från klockan 22.00. Allt medan ett trettiotal läkare arbetade hela natten på Karolinska sjukhuset med att försöka rädda den dödligt skadade utrikesministern.

Rörande det ministermordet finns ingen efterhandsgranskning alls av polisens arbete. Någon har gjort bedömningen att det inte finns något att lära av det för framtiden. Polismyndigheten ansåg sig inte heller behöva följa Rikspolisstyrelsens föreskrifter med krav på att utvärdera polisarbetet.

Europeiska sociala forumets konferens i Malmö (ESF) 2008

ESF anordnade en stor konferens i Malmö. Hotbilden var mycket hög. Autonoma aktivister kunde liksom i Göteborg 2001 förväntas begå brott och störa ordningen. Hundratals nyutbildade kravallpoliser var på plats med ny utrustning. Kravaller utbröt. Skyltfönster slogs sönder. Flaskor och gatstenar kastades mot poliserna och deras bilar. Bilar sattes i brand. En SE-bank angreps. Aktivisterna tog sig in i banken och vållade förstörelse. Cheferna förbjöd poliserna att ingripa. Därför tvingades hundratals poliser stå och titta på. Efter händelserna kom endast en av gärningsmännen att dömas, till skyddstillsyn. Det civila samhället drabbades av omfattande skador. Av Rikspolisstyrelsens inspektionsrapport framgår bland annat:

Kommenderingschefen hade inte getts mandat att leda insatsen strategiskt. Polisinsatscheferna hade ”utan nämnvärd styrning” från kommenderingschefen fått sköta sig själva ute på stan. Det var (…) ”oklart vem som ledde insatsen”. Vidare var det (…) ”oklara ledningsstrukturer, tröghet i ordergivningen och oeniga lägesbilder”. 

Chefskapet vid denna polisinsats hade, enligt min mening, minst lika stora brister som vid EU-toppmötet i Göteborg sju år tidigare. Rättsamhället kapitulerade nästan helt.

Helikopterrånet i Stockholm 2009

Bristerna i det högsta chefskapet upprepades vid helikopterrånet mot värdedepån G4S i Västberga. Polisen fick larmet klockan 5.19. Klockan 5.25 larmades beredskapshavande polischefen i bostaden. Han tog då inget beslut att utlösa planen för särskild händelse, men tog sig så småningom till polishuset, dit han tycks ha anlänt först omkring 6.30. Enligt tidigare praxis i myndigheten var detta en helt oacceptabelt lång inställelsetid. Först klockan 6.38, efter att han anlänt till polishuset, beslutade han enligt eget protokoll, att utlösa planen för särskild händelse.

Av Rikspolisstyrelsens inspektionsrapport framgår att kaos hade rått i kommenderingsledningen. Det förberedda ledningsrummet användes inte alls. Där finns utrustning som krävs för att övergripande kunna leda en polisinsats vid en särskild händelse. Ledningen klarade därmed inte att följa den snabba händelseutvecklingen på olika platser i länet, som är en förutsättning för att kunna leda vid en sådan insats. Myndigheten saknade också en plan för att snabbt kunna få en ledningsstab på plats. Kommenderingschefens försök att styra kommenderingen med så kallade Beslut i stort var så ”rörigt och oklart” enligt granskarna att besluten i stort som fattades, enligt min mening, måste ses som helt otjänliga i ledningshänseende. Kommenderingschefen kom således inte alls med i arbetet att leda kommenderingen. Och när han i några få fall fattade angelägna beslut var det alldeles för sent. Enkelt uttryckt var beredskapen usel och polisinsatsen saknade fungerande central ledning.

Någon egen utvärdering i syfte att lära för framtiden har polismyndigheten enligt granskarna inte gjort. Trots att det krävs enligt Rikspolisstyrelsens föreskrifter.

Som summering av det här avsnittet kan konstateras att polischeferna har stora problem att leda verksamheten vid framför allt oväntade särskilda händelser. Samtidigt som hotbilden mot samhällets inre säkerhet successivt har ökat under senare år. Det är polisen som har huvudansvaret att skydda samhället mot inre hot och angrepp, till skillnad från Försvarsmakten som ansvarar för det yttre skyddet. Det kräver ovillkorligen att polisen har acceptabel beredskap och kompetens att ingripa vid till exempel terrorism, andra extraordinära brott och extrema händelser. Den kompetensen saknar svensk polis idag, främst på grund av chefsproblemet.

Lösning på chefsproblemet avvisades

Jag fick själv ett utredningsuppdrag 1995 av dåvarande länspolismästaren som kunde ha löst kommenderingschefsproblemet vid särskilda händelser i Stockholms län. Hans direktiv var att jag skulle utreda och redovisa förslag till en polischefsberedskap med ”bakjour”. Det innebar att en erfaren, särskilt utbildad och övad högre polischef alltid – dygnet runt – skulle i bostaden finnas i bakjour till den normalt yngre och mer oerfarne polischef som hade ordinarie beredskap i hemmet.

Självfallet skulle de som ingick i bakjouren om förslaget genomförts utbildas och övas för uppgiften. I hela landet fanns liksom idag en organisation med polischefer i beredskap, som har mandat att fatta polischefsbeslut oavsett tidpunkt på dygnet. Bakjourens uppgift skulle enligt förslaget vara att när det inträffar en oväntad särskilt krävande särskild händelse skulle han/hon snabbt ta sig till polishuset och där som kommenderingschef leda och mobilisera den särskilda polisinsatsen. Var det en ledningsmässigt enklare särskild händelse kunde chefen som hade ordinarie beredskap i bästa fall kanske klara chefskapet själv.

Förslaget avvisades av de högre polischeferna i myndigheten. De föredrog att fortsätta vara chefer på dagtid, framför att ibland, om än mycket sällan, behöva rycka ut och börja jobba helger och nätter. Länspolismästaren böjde sig för deras motstånd. Mitt förslag gällde visserligen endast Stockholms län, men kompetensbristen hos de högre polischeferna var minst lika stor i resten av landet.

Närpolisreformen misslyckades

─ utvärdering pekade på ”svaga chefer”

Rikspolisstyrelsen pekade i sin utvärdering av närpolisreformen särskilt på chefsproblemet som den främsta orsaken till att reformen blev ett stort misslyckande. De högsta cheferna, vars kompetens var avgörande, hade inte visat det ledarskap som hade krävts för att genomföra reformen.

Närpolistanken var ytterst att skapa bra förutsättningar och dialog mellan en synlig, lokalt arbetande polis och medborgarna. Det arbetssättet förväntades ge polisen förutsättningar att bryta den negativa brottskurvan, något som i sin tur kunde öka förtroendet för poliserna hos allmänheten.

Polisen fick 1994 statsmakternas uppdrag att genomföra närpolisreformen. Den syftade till den mest genomgripande förändringen av polisens organisation och verksamhet sedan polisen förstatligades 1965. En enig riksdag stod bakom. Polisen måste förändra sitt arbetssätt och lyfta fram också den brottsförebyggande delen i sitt uppdrag för att kunna minska brottsligheten och öka människornas trygghet. Det målet ansågs vara en uppgift som polisen inte kunde klara på egen hand, utan endast i nära samarbete med i första hand kommunerna, särskilt skolan och socialtjänsten, men också med andra aktörer i lokalsamhället, som företag, organisationer och enskilda.

Om närpolisreformen genomförts korrekt hade den proaktiva brottsförebyggande satsningen inte behövt gå ut över det reaktiva viktiga minutoperativa, händelsestyrda arbetet med utryckningar och brottsutredningar. Exempel utomlands visar att en välutbildad, effektiv, lokalt förankrad polis klarar bägge uppgifterna. När det fungerar bra blir vinsten både minskad brottslighet och tryggare medborgare. Regeringen begärde i regleringsbrevet 2000 en utvärdering och återrapporterig från Rikspolisstyrelsen av hur det gick med reformarbetet.

Ett sammandrag av några huvudpunkter i den av rikspolischefen överlämnade återrapporteringen visar följande:

”Närpolisreformen har egentligen aldrig fått chansen att fungera som den var tänkt. (…)

Uppdraget att vara chef tydliggjordes inte alls i den utsträckning som det hade behövts för att få alla med i tankegångarna och känna ansvar för den totala polisproduktionen. (…)

Stödet för närpolisverksamheten från personer i chefsställning måste vara mycket klarare. (…)

Genom det problemorienterade arbetssättet finns det en röd tråd för hur verksamheten skall bedrivas. Det har dock inte förverkligats enligt uppdragsgivarens intentioner på grund av otydliga direktiv i kombination med ett alltför svagt ledarskap på alla nivåer i organisationen. (…)

Detta (att närpolisuppgifterna valdes bort) skedde i stor utsträckning med chefernas goda minne. (…)”

I rapporten påvisas således en skriande brist på ledarskap. Enligt Rikspolisstyrelsen brast cheferna i ”engagemang, kompetens, ledning och uppföljning”.

Rikspolisstyrelsens egen utvärdering visar, att det var ”svaga chefer” som blev närpolisreformens fall.

Att polisen också skulle arbeta brottsförebyggande var således en viktig tänkt del i närpolisreformen. Det kravet följer dessutom redan av den första punkten i polislagens portalparagraf som styr polisens uppdrag (2 §).

Riksrevisionen konstaterar i en granskningsrapport 2010, att polisen inte lever upp till riksdagens krav på att arbeta kunskapsbaserat och problemorienterat med att förebygga brott (Polisens brottsförebyggande arbete – har ambitionerna uppnåtts?, RiR 2010:23).

Mängdbrotten är ett polisiärt totalmisslyckande

─ orsakat av svaga och passiva chefer  

Mängdbrotten uppgår till ungefär 1,1 miljoner per år (av totalt 1,4). De kallas också vardagsbrott och är en prioriterad kärnuppgift för polisen. Redan för tio år sedan uttalade dåvarande regeringen att det var en huvuduppgift för polisen att effektivisera arbetet med mängdbrotten. Mängdbrotten består till exempel av misshandel (ej grov), rån (ej grovt), tillgreppsbrott (som stölder och inbrott), olaga hot, ringa narkotikabrott, skadegörelse, rattfylleri och trafikbrott. Riksrevisionen uppskattar att polisens hantering av mängdbrotten kostar 3,3 miljarder/år.

Mängdbrotten bör utredas strukturerat och effektivt och då helst i nära samband med den aktuella händelsen. Men det hade krävt en handlingskraftigare styrning och ledning från myndigheternas högsta chefer och ledningsgrupper. Ett chefskap som har saknats.

Riksrevisionen har påpekat synnerligen stora brister i polisens hantering av mängdbrotten (Hanteringen av mängdbrott ─ en kärnuppgift för polis och åklagare, RiR 2010:10). Det tar orimligt lång tid att utreda de mängdbrott – som över huvud taget utreds. Till exempel tar det i genomsnitt 117 dagar att slutföra ett misshandelsärende. Andelen personuppklarade mängdbrott är oacceptabelt låg, vilket påtalats av regeringarna under 2000-talet. Brottsdrabbade kan uppleva att det som hänt dem inte tas på allvar. Både brottsdrabbade och misstänkta får vänta, och de som begått brott kan fortsätta att begå brott då inget händer med dem. Dessutom sker det alldeles för ofta att det vid mängdbrott förekommer att myndigheterna försummar sina skyldigheter gentemot brottsdrabbade.

Idag har det enligt min mening låg status att som polis arbeta med kärnuppgiften mångdbrott. Därmed är det också svårt att rekrytera poliser dit. Detta är i grunden ett chefsproblem som förvärrats de senaste tio åren. Polisens hantering av mängdbrotten uppvisar mycket stora effektivitetsproblem, alltifrån underlåtna förstahandsåtgärder, till misskötta utredningar på grund av extrem senfärdighet och brister i rutiner och arbetssätt. Samma problem finns kvar idag som påtalades av regeringen i början av 2000-talet. De oacceptabelt långa utredningstiderna har minskat med, i sammanhanget försumbara en dag de senaste tio åren, trots de stora resurstillskott som polisen har fått under de åren.

Mängdbrott handlar om en mycket stor del av polisens kärnuppgifter. Missförhållanden på det området visar en allvarlig brist på ledningskompetens hos de högst ansvariga cheferna i polismyndigheterna. Kostnaden för mängdbrottshanteringen beräknas, som tidigare nämnts, till 3,3 miljarder av polisanslagets totala 20.

Svenska polischefer har generellt sett, jämfört med utländska kollegor, ansetts ha svårigheter att uppvisa förtroendeskapande chefskap och att naturligt kunna fatta också obekväma, men  för verksamheten nödvändiga beslut, liksom att utkräva ansvar av underställda chefer och personal. Det förhållningssättet är inte självklart för chefer i den svenska poliskulturen, där det också finns en stark facklig organisation att ta hänsyn till. Att cheferna inte har fått en polisoperativt kvalitetssäkrad chefsutbildning gör inte problemet mindre. Det är sannolikt den viktigaste förklaringen till problemet. Angående bristerna i mängdbrottshanteringen pekar Riksrevisionen på ”att det finns en risk att medborgarna tappar förtroendet för rättsväsendets förmåga att fullgöra de uppgifter det fått av riksdagen och regeringen”.

Polisen måste bli en lärande organisation

─ det kräver aktiva och pedagogiska chefer

Polisen är idag inte en lärande organisation. Det framgår inte minst av de granskningar som Riksrevisonen och de andra granskande myndigheterna gjort av polisen. Det finns ett starkt motstånd inom polisen mot att strukturerat granska, följa upp och utvärdera polisverksamhet i syfte att lära för framtiden. Det är också omvittnat att polisen är generellt sett ovillig att använda metoden med ”dokumenterade analyser”, i syfte att ta reda på om man arbetar på rätt sätt. Polisen borde också i mycket större utsträckning nyttja den kunskap som finns inom forskarvärlden, särskilt forskning om effektivare polismetoder.

Allvarliga brister rörande polisarbete och arbetsmetoder upprepas gång på gång. Bristerna i uppföljning innebär att viktig kunskap går förlorad. Därmed försvåras effektiv ledning och styrning av verksamheten, det vill säga det som är chefsproblemet. Det saknas helt enkelt analyser av orsaker till problem och varför problem inte blir lösta.

I boken I krisen prövas ordningsmakten, 2004, har forskarna Dan Hansén och An-Za Hagström gjort djupstudier och analyserat hur polisen hanterat ett antal nationella kriser där ledningsansvaret ligger på polisen. Boken har ett genomgående tema, som visar på en mental oförmåga att ta till sig information som spräcker idyllen, ”sådant händer inte här”. Forskarna redovisar upprepade allvarliga ledningsbrister. De visar att polisen saknar förmåga eller vilja att ta tillvara erfarenheter från de granskade händelserna för att förhindra att problemen och misstagen upprepas. De identifierar strukturproblemet som en ”brist på organisation och förtroendeskapande ledarskap”. Också i deras granskning är således chefsproblemet centralt.

Idag visar utvecklingen otvetydigt att det nu krävs ett systemskifte. Cheferna måste börja ”leda” en effektiv och resultatförbättrad utveckling av polisverksamheten. Polisen måste därför bli en lärande organisation. Såväl nationell som internationell kunskap måste tas tillvara. De arbetsmetoder som används måste granskas, följas upp och utvärderas. Det krävs för att man skall kunna identifiera effektivitetsproblem och sedan skyndsamt agera när problem identifierats. Svenska polischefer är idag generellt sett inte utbildade och övade att leda ett utvecklingsarbete som syftar till att öka polisens polisoperativa effektivitet. Polischeferna är idag duktigare på att administrera, än att förstå hur polisoperativ verksamhet fungerar och bör hanteras för att bli effektiv. De är, som tidigare sagts, mer administratörer än polisoperativt komptenta chefer.

Rikspolischefen Bengt Svensson, som 2004 var länspolismästare i Örebro län, yttrade sig då över betänkandet Strukturella brister inom polisen (Ds 2004:34). Hans uppfattning då är fortfarande aktuell läsning. Han ansåg ”att polischeferna har splittrats i sin verksamhet …(vilket) … medfört ’att operativa frågor fått stå tillbaka för rent administrativa göromål’.” Detta ansåg han ”kunde vara en bidragande orsak till att chefskapet brustit (…) vid särskilda händelser”. För att klara av särskilda händelser räcker det inte med att bara ha regler, utan det krävs även ”utbildad personal” och att ”myndigheterna övar sin förmåga oftare”, ansåg Bengt Svensson.

Jag menar att detta, att cheferna måste prioritera och ta sitt operativa chefsansvar, inte bara vid särskilda händelser, som Bengt Svensson här hade anledning att yttra sig över, utan för hela området ”polisoperativ verksamhet”. Det är ett mycket vidare område, som handlar om polisens kärnuppgifter. Däri ingår till exempel att arbeta brottsförebyggande, ansvara för ordning och säkerhet, ingripa mot brott samt inte minst att utreda brott. Här finns förklaringen till polisens problem med att uppfylla riksdagens och regeringens krav på ökad effektivitet, nämligen chefsproblemet.

Chefsproblemet är ett strategiskt hinder för att effektivisera polisverksamheten  

Totalt i landet anmäls 1,4 miljoner brott varje år. Polisens mål för dessa brott är att öka uppklaringen. Det målet har blivit mer prioriterat de senaste tio åren i takt med att polisen tillförts ökade resurser.

Med uppklaring avses här personuppklaring. Det innebär att en misstänkt har kunnat knytas till brottet. Åren 2000 – 2010 personuppklarades 18 procent av antalet anmälda brott. Under 2011 var uppklaringen 16 procent. Skillnaderna mellan de 21 polismyndigheterna är så stora som 15-24 procent. Det tyder på mycket stora kvalitetsskillnader mellan myndigheterna, även om också andra faktorer har betydelse. Anonymiteten är till exempel en försvårande omständighet ur utredningssynpunkt i större städer.

Genomströmningstiderna för brottsutredningarna hos polisen har under samma tid varierat mellan 37 och 47 dagar. (Riksrevisionens rapport Att hantera brottmål effektivt, RiR 2011:27). Tidigare Chefs-JO Mats Melin har sedan han tillträdde som chef för ämbetet i början av 2000-talet genom mängder av klagoärende och flera inspektioner följt upp hur särskilt polisen har hanterat den brottsutredande verksamheten. Hans kritik har fortlöpande varit synnerligen allvarlig.

I ett samlingsbeslut 2008 (dnr 2672-2008) tvingas han konstatera att de ”mycket allvarliga bristerna” förelegat under hela hans tid sedan han tillträdde som chefs-JO. Det har särskilt gällt vardagsbrottsligheten, det vill säga mängdbrotten. Hans intryck är att denna brottslighet ”inte upplevs som tillräckligt angelägen, vare sig bland enskilda polismän eller hos polismyndigheternas ledningar”. Det vanligaste försvaret han har fått höra under åren är ”bristande resurser”. Men skriver han, ”… mitt intryck är att även personliga tillkortakommanden, bristande kompetens och utbildning hos utredningspersonal, svårigheter att rekrytera nya medarbetare vid uppkomna vakanser, felprioriteringar och ’bristande ledning från chefers sida’ har bidragit till oförmågan att snabbt och effektivt utreda dessa brott”.  Det är utan överdrift synnerligen allvarlig kritik chefs-JO överlämnade för kännedom även till justitiedepartementet och justitieutskottet.

I boken Vanmakt – Om brottsutredningar och de brottsdrabbades utsatthet (2010) intervjuar journalisten Matilda Rangborg Mats Melin. Han framhåller bland annat i intervjun:

”När jag började som JO hade jag ingen aning om att polisens utredningsverksamhet hade så stora brister”, säger han. Grundproblemet, menar han, är att man i alltför stor utsträckning inte utreder alls. ”Det handlar om ett systematiskt fel”, anser han. ”Så klart är jag upprörd över att ingenting händer, i varje fall inte tillräckligt”, säger han närmast uppgivet i intervjun. ”Det har hänt litet, men det återstår oerhört mycket att göra.” Det är ett klarspråk som är mycket ovanligt för att komma från en justitieombudsman.

Folk och Försvar hade en debatt på temat ”Är polisen i kris?” på sin rikskonferens i Sälen 2012. Inledare var chefen för DN:s ledarredaktion Peter Wolodarski. Här kan programpunkten på Folk och Försvar om polisen avlyssnas, webbsändning (16/1). Av Wolodarskis inledning framgår bland annat följande:

Wolodarski svarade tveklöst ja på frågan om polisen är i kris. Han gav flera exempel men uppehöll sig särskilt vid hur polisen missköter sina brottsutredningar. Han hänvisade bland annat till chefs-JO:s granskning av polisen. För några år sedan granskade JO cirka 1 200 bedrägeriärenden hos Stockholmspolisen. 90 procent av dem hade legat i över ett år innan utredare överhuvudtaget börjat arbeta med dem. Men för i stort sett alla de granskade ärendena kunde handläggningstiderna ”starkt ifrågasättas”.

JO: s granskningsverksamhet i ett nationellt perspektiv visade, enligt Wolodarski, att problemet med långa handläggningstider ”är toppen på ett isberg”. Bristerna förekom ”i fall efter fall i hela landet”. Inte bara rörande bedrägeribrott utan det gällde för hela vardagsbrottsområdet i hela landet och kunde ibland röra sig om så grova brott som ”sexuellt utnyttjande av barn, våldtäkt och grov misshandel”.

Wolodarski framhöll att läget är så allvarligt att det borde tillsättas ”ett slags haverikommission”, som bör få i uppgift att ta ett helhetsgrepp utifrån 1) organisation, 2) ekonomi och 3) organisationskultur.

Enligt min mening är själva fundamentet i ett rättssamhälle, att polisen klarar sin uppgift att utreda misstankar om begångna brott. Den som har utsatts för brott har en ovillkorlig rätt att förvänta sig det. Det är samhällets skyldighet att effektivt utreda om det går att lagföra misstänkta och i så fall också se till att de blir det.

Polisen klarar inte den uppgiften idag vad gäller mängdbrottsanmälningar. Dessa ärenden blir, om de inte avskrivs direkt, normalt liggande utan åtgärd helt oacceptabelt länge, tills de inte längre går att utreda. Brottsutredningar är en färskvara. Detta har varit ett stegrat allvarligt missförhållande under de senaste tio åren.

En annan ärendegrupp som däremot normalt sköts acceptabelt är de allra grövsta och allvarligaste brotten, där det kan bli aktuellt att frihetsberöva misstänkta, det vill säga att anhålla och häkta dem. Det kan till exempel gälla vid mord, dråp, grovt rån, grov stöld, grovt narkotikabrott och andra lika allvarliga brott. Dessa förundersökningar måste hanteras med absolut förtur. De är få till antalet, men kräver en betydande arbetsinsats.

En tredje ärendegrupp där polisen normalt arbetar med utredningarna så att brotten blir personuppklarade och de skyldiga lagförda är de lindrigaste brotten. Det är brott som är enkla att utreda och kräver få arbetsmoment. De mest typiska ärendena i denna grupp är det stora antalet trafikbrott som förskyller böter. På grund av det stora antalet sådana ärenden påverkas redovisningen över det totala antalet personuppklarade och lagförda brott, beroende på hur man väljer att redovisa statistiken.

Polisen föreslås nu genomgå en genomgripande förändring av organisationen

─ men det kräver att chefsfrågan måste börja åtgärdas först

Polisorganisationskommittén har i mars 2012 i betänkandet En sammanhållen svensk polis (SOU 2012:3) presenterat en genomgripande förändring av polisen, med siktet på att också polisen skall göras till en så kallad enmyndighet. Det är en nationellt sammanhållen organisation med tydligare ledningsstruktur och ansvarsförhållanden som kommittén föreslår. Det är en effektivare ledning, styrning och uppföljning som föreslås bli riktmärke i förändringsarbetet.

En ”genomförandeorganisation” föreslås bli inrättad med uppgift att förbereda och genomföra bildandet av den nya organisationen med sikte på att den skall vara på plats den 1 januari 2015. Kommitténs betänkande är nu ute på remiss till den 16 juli.

”När den nya organisationen är på plats kommer ett omfattande fortsatt förändringsarbete att krävas inom organisationen innan de positiva effekterna kan realiseras fullt ut”, skriver kommittén. Till det fortsatta förändringsarbetet efter den 1 januari 2015 hänför kommittén chefsfrågan. Detta, enligt kommittén, som en följd av att den frågan ”ligger utanför kommitténs uppdrag, ’men’ som i stor omfattning påverkar polisens ’möjlighet’ att utföra sitt uppdrag med hög kvalitet och kostnadseffektivt, avser utveckling av  ett modernt ledarskap och kompetensutveckling anpassat till pågående förbättrings- och utvecklingsarbete”. Därmed har kommittén i praktiken friskrivit sig från ansvaret om det bristfälliga chefskapet blir kvar oacceptabelt länge, med de effektivitetsproblem det kan förväntas innebära för verksamheten, sidorna 96 och 338. För trots den citerade beskrivningen av chefsfrågans betydelse för effektiviteten föreslår kommittén att genomförandeorganisationen bör ”förbereda och genomföra arbetet med att anställa de befattningshavare som krävs innan Polismyndigheten kan övergå i den nya organisationen”, sidan 318. 

Chefsfrågan måste, enligt min mening, i stället bli en av genomförandeorganisationens första och högst prioriterade uppgifter. För att kunna effektivisera polisen krävs det redan under förberedelsearbetet, kraftfulla, tidiga åtgärder för att höja möjliga polischefers operativa lämplighet och kompetens. Naturligtvis innan de förordnas till chefer i den nya organisationen. De nya chefernas kompetens blir sannolikt den enskilda faktor som ensamt blir avgörande för om reformen skall bli en framgång eller ett misslyckande. Utan professionella, operativt kompetenta polischefer, riskerar polisens kris att fortsätta oberoende av vilka förändringar man i övrigt försöker genomföra. Misslyckandet med närpolisreformen förskräcker.

Därför krävs att genomförandeorganisationen ges uppdraget att som första punkt i förberedelsearbetet börja arbeta med chefsproblemet och effektivitetsfrågan. Det är tre bollar som måste hållas i luften samtidigt för att förändringen av svensk polis skall kunna leda till högre kvalitet och effektivitet. Dessa är att 1) ta itu med chefsproblemet, 2) effektivisera polisverksamheten och 3) parallellt förbereda organisationsförändringen, med siktet på att kvalitetsmässigt kunna genomföra den formellt. Det kan innebära att organisationsförändringens slutliga genomförande kan komma att skutas upp i förhållande till kommitténs förslag (1 januari 2015). Ger regeringen det uppdraget till genomförandeorganisationen behövs förhoppningsvis ingen haverikommission, som föreslogs av Peter Wolodarski på Folk och Försvar. Det avgörande för att lyckas förändra polisen är inte hur man benämner det organ som krävs för att effektivisera polisen, utan hur uppdraget formuleras och kvaliteten på förberedelsearbetet, som skall leda fram till ett genomförande.

Också de duktiga polisanställda måste involveras i förändringsarbetet

En särskild grupp polisanställda måste då också vara med på vagnen från start i förändringsarbetet. Det finns nämligen i dagens poliskår polischefer, polisbefäl, poliser och civilanställda som gör ett professionellt arbete och nu drabbas oförskyllt av att polisen har ett ”grundläggande strukturellt problem” (det vill säga chefsproblemet), som de själva inte har kunnat påverka. Om man förutom att utbilda polischefer frigör den utvecklingspotential som finns hos dessa dugliga polisanställda bör uppgiften att effektivisera polisen underlättas betydligt. Den gruppen anställda bör ges en central roll i förändringsarbetet, bland annat för att möjliggöra en nödvändig förändring av poliskulturen.

Det som utmärker dessa polisanställda är att de är konstruktivt kritiska och har hög kompetens. De är öppna för nya arbetsmetoder. De har ett lärande förhållningssätt där det är naturligt att granska och försöka förbättra verksamheten. De känner sig bekväma med forskarvärlden och tar till sig ny kunskap, men är tyvärr alltför ofta motarbetade av vissa tongivande chefer inom polisen, när de kritiserar olika företeelser i dagens poliskultur.

Till exempel kan dessa anställdas kritik gälla sådant, som utvecklats under senare år och som kan yttra sig i sådant Peter Wolodarski på Folk och Försvars rikskonferens benämnde ”glädjeredovisning”. Det exempel han nämnde var ”teknisk brottsuppklaring”, där ärenden avskrivs, men åberopas som effektiv brottsuppklaring. En sådan redovisning ger en felaktig bild av hög effektivitet, när det i själva verket kan röra sig om motsatsen.

”Polisen har välutbildade, kompetenta och hängivna chefer”

─ skrev dåvarande rikspolischefen

Som jag tidigare nämnt skrev dåvarande rikspolischefen 2004 i sitt yttrande till regeringen över Strukturutredningen bland annat följande:

”Polisen har välutbildade, kompetenta och hängivna chefer” och att ”en aktiv chefsutveckling bedrivs för högre chefer bl.a. genom att de deltar i seminarier etc. i andra utbildningsanordnares regi både inom och utom landet”. Vidare påpekade han att ”Ett genomförande av förslagen om t.ex. kompetensutveckling och övningsverksamhet torde medföra betydande kostnader för polisväsendet”. Hans slutkläm till regeringen blev att ”Rikspolisstyrelsen kan mot denna bakgrund inte se något behov av regeringsinitiativ på området”.

Också det var en ”glädjeredovisning”, som vi nu på allvar kan börja se resultatet av. Polisens chefsproblem är det strukturfel som utgör det sannolikt främsta hindret för en utveckling mot en effektivare polis. I problembilden ligger att polischeferna som kollektiv måste ändra sina attityder till den polisoperativa delen i sitt chefskap. Kompetens att till exempel hålla budget måste gå att förena med att öka verksamhetens effektivitet. Det ena får inte ta överhanden över det andra. Men så har det tyvärr i extrema fall blivit, som exemplet med rikspolischefen ovan visar. Attityden till utbildning måste i grunden förändras. Det kräver att utbildning ges prioritet och högre status.

Chefsutbildningen idag håller inte måttet

Polisens chefs- och ledarcenter har, som tidigare nämnts, funnits sedan 2007. Enligt Riksrevisionen har kvalitetssäkringen av utbildningen bestått i att kursdeltagarna själva fått svara på om utbildningen gett dem ledningskompetens som bidrar till att skapa ”effektivitet och resultat”. Hela 88 procent svarade ja på den frågan. Det var naturligtvis en tveksam metod. Hade de svarat nej hade de underkänt sig själva som chefer. Centrat har nu istället uppdragit till ett företag med särskilda kunskaper att utvärdera utbildningens kvalitet. Resultatet kommer att redovisas hösten 2012.

Som framgår av det som tidigare beskrivits saknas i allt väsentligt den för polisen mycket centrala polisoperativa delen i den utbildning som erbjuds genom centrat. Det som handlar om att övergripande leda och styra polisens kärnuppgifter. Det är en brist att inte förstå att det ställs speciella krav på en polischef. Den arbetsuppgiften går inte att generellt jämföra med andra statliga chefers. Därför är det fel att utbilda polischefer tillsammans med andra statliga chefer när det gäller ämnen som direkt berör polischefernas ansvar för polisens kärnuppgifter. Chefer från andra statliga myndigheter har, jämfört med polischefernas polisoperativa uppgifter, i regel helt annorlunda kravprofiler.

Försvarsmakten är dock mera jämförbar i den delen. För att samla på sig tillräcklig kunskap och erfarenhet krävs av Försvarsmaktens officerare att de har arbetat både som chefer och som utbildare av militär personal. Likartade krav bör i princip ställas på polischefer. Dessa bör inom det polisoperativa området normalt utbildas av polischefer med polisoperativ erfarenhet och förtrogenhetskunskap.

Riksrevisionen visar allvarliga effektivitetsbrister hos polisen på sida efter sida i sina rapporter. Att sedan 2007 hundratals ”välutbildade” chefer skulle sätta så svårnoterbara avtryck i verksamheten måste vara ägnat att förvåna. Det finns därför anledning att med andra metoder kvalitetssäkert utvärdera den nu bedrivna chefsutbildningen, än att fråga kursdeltagarna. Det är bara att hoppas att det företag centrat nu har anlitat för att utvärdera utbildningen redovisar en kvalitetssäker produkt, också utifrån behovet av polisoperativ chefskompetens. Det finns redan för många glädjeredovisningar inom polisen.

Chefsutbildning planeras i operativ ledning

Efter alla år har nu åtminstone något positivt hänt på det polisoperativa området. En vidareutbildning i ”operativ ledning” planeras sedan november 2011. Det är naturligtvis en liten strimma ljus i mörkret, ett första erkännande av polisens chefsproblem om man vill uttrycka det optimistiskt. Polisens 300 högsta chefer saknar nämligen idag generellt sett en kvalitetssäkrad grundutbildning i polisoperativ ledning.

Kursen föreslås vara på ”fem dagar + handledd praktik”. Syftet med kursen är enligt planeringsunderlaget ”att uppnå enhetlig och kvalitetssäkrad ledning i det polisoperativa arbetet”. Målgruppen är ”blivande eller aktiva kommenderingschefer, polisinsatschefer, avdelningschefer, jourhavande polischefer, vakthavande befäl, länspolismästare samt övriga polisanställda som har behov av grundläggande kunskaper om polisens grundsyn avseende ledning av operativt polisarbete”.

Ett annat glädjande tecken var att Polishögskolan i Solna i fjol anordnade en treveckorskurs ”för jourhavande polischefer”. Kursen var ett försök i rätt riktning. En av de tre veckorna låg tyngdpunkten på operativ ledning. Det hundratalet polischefer som ingår i polischefsjourerna i de 21 polismyndigheterna i landet var målgrupp för utbildningen. Utifrån deras arbete som landets högsta polischefer vid tjänstgöring i beredskap på icke kontorstid hade de naturligtvis stort behov av utbildningen. Men endast åtta av dessa deltog på kursen. Det visar en mycket allvarlig sida av chefsproblemet, den negativa attityden till utbildning och polisoperativt chefskap. Den visar att det är mycket arbete som återstår för att kunna vända utvecklingen och effektivisera polisen.

Min slutsats av genomgången jag gjort i den här artikeln är att dagens polischefer saknar den polisoperativa ledningskompetens som krävs för att effektivisera polisen.

Polischeferna måste utbildas kvalitetssäkert för att klara sitt chefskap

─ det är nyckeln till lösningen på problemet

De svenska polischeferna saknar idag den polisoperativa ledningskompetens som krävs för att bryta effektivitetskurvan. De är för mycket administratörer på bekostnad av brister i kompetensen på det polisoperativa området, det vill säga polisens kärnområden enligt 2 § i polislagen.

Polisen måste få ett för hela landet enhetligt och kvalitetssäkrat rekryterings- och utbildningssystem. Det som bör göras först är att fastställa nationella kravprofiler som skall gälla för polischefer. Där också kravet på polisoperativ chefskompetens finns med. Det är dessa profiler som sedan skall styra utbildningen. Därefter bör, som Strukturutredningen föreslog 2004, ”återinföras en för hela svenska polisväsendet gemensam grundläggande polischefsutbildning”.

Polischefsutbildningen bör bedrivas inom en fullvärdig högskola, där också polisforskning av hög kvalitet bör bedrivas. Det bör underlätta för cheferna att bli mer benägna att tillägna sig forskningsresultat och därmed kunna använda dem i syfte att göra verksamheten effektivare. Tyngdpunkten i utbildningen bör, till skillnad från nu, ligga på den polisoperativa delen i chefsrollen.

För att frigöra polischeferna från uppgifter inom det administrativa området, bör polismyndigheterna bland annat anställa särskilt utbildade administrativa chefer. Dessa bör naturligtvis vara mer lämpade än polischefer att sköta just dessa uppgifter. En polischef skall naturligtvis ha kvar överordnat beslutande också för det administrativa området, men han/hon bör så långt möjligt delegera rätten att fatta beslut till sina administrativa underchefer.

Lärarna i de polisoperativa ämnena bör vara mycket erfarna polischefer eller polisbefäl, med förtrogenhetskunskap från polisverksamheten i bagaget. Dessa lärartjänster bör värderas så de blir attraktiva ur både karriär- och lönesynpunkt. Det bör vara stor omsättning på dem då innehavarna till tjänsterna endast efter några få år förlorar kontakten med den polisiära verkligheten ute i den reguljära polisverksamheten. Polislärarna bör hämtas från de dugligaste och mest erfarna polischeferna. En klar fördel skulle det vara om dessa växelvis tjänstgör som delspolischef i reguljär tjänst, dels polislärare, dels forskare. Det krävs nya grepp och nytänkande för att bryta den nuvarande negativa effektivitetskurvan.

Målet är chefer som har kompetens att leda en verksamhetsutveckling mot både högre kvalitet och effektivitet inom givna ekonomiska ramar. Polisen måste bli en lärande organisation. Polisen måste börja strukturerat granska, utvärdera och följa upp verksamheten. Såväl nationell som internationell kunskap och erfarenhet måste tas tillvara.

Polischeferna bör i framtiden utgöra gräddan inom svensk polis när det gäller att ha chefskunskap och erfarenheter av polisoperativ verksamhet. Detta är förutsättningen för att cheferna bland underställda poliser skall uppfattas som kompetenta ledare och föredömen. Att inte ha den kompetensen hos chefer, men istället som idag ha chefer vars arbetsdagar är fyllda av frågor som rör till exempel budget, personal och förvaltning, skapar inte de ledare som krävs för att vi skall få en effektivare polis som lyckas bryta brottskurvan.

Fortsätter polischeferna sakna polisoperativ ledningskompetens 

─ öppnas nya möjligheter för säkerhetsföretagen

Rikspolisstyrelsen har nyligen i en föreskrift (RPSFS 2011:20) beslutat om vilken ”grundläggande kravprofil” som skall gälla för ”externrekryterade”högre chefer. Föreskriften trädde i kraft den 1 januari 2012. Den som anställs som polisintendent eller polissekreterare skall ha 1) akademisk examen – oavsett område, 2) utbildning i förvaltningsrätt, motsvarande 15 högskolepoäng, 3) minst tre års chefserfarenhet på indirekt ledarskapsnivå, med vilket menas chefer som leder andra chefer, 4) körkort för bil, samt 5) som särskild merit utan inbördes ordning högskoleutbildning inom ekonomi, juridik eller statsvetenskap.

Grundproblemet – att cheferna idag saknar polisoperativ ledningskompetens – nämns överhuvud taget inte ”i denna kravprofil” eller ”i annonser till lediga chefstjänster”. Polisen riskerar att fortsätta rekrytera icke polisoperativa administratörer. Därmed bör riksdag och regering räkna med risken att polisen också fortsatt misslyckas med att dels genomföra nödvändiga förändringar, dels effektivisera verksamheten. Polisens kris kan komma att bestå!

De som tjänar mest på en sådan utveckling är säkerhetsföretagen. I andra länder, som till exempel i USA, skär dessa guld på grund av polisens allt knappare ekonomi, vilket hänger ihop med de stora underskotten i de offentliga finanserna. Också i vårt land visar säkerhetsföretagen ett allt större intresse av att expandera också på polisens område. En ökad privatisering på säkerhetsområdet har redan pågått en tid även i vårt land. Ingen skall bli förvånad om säkerhetsföretag snart försöker engagera nyblivne pensionären Leif GW Persson som PR-konsult. Det öppnas nya möjligheter för dem om poliskåren fortsätter befinna sig i kris. Frågan är dock vad flertalet människor i vårt land kan vinna eller förlora på en sådan utveckling. Det är nu hög tid att börja ta den diskussionen. 

Text: Eric Rönnegård, fd polisintendent | Rönnegård är författare till boken ”Kris i ledningen för svensk polis: Mordet på Anna Lindh inget undantag” | Eric Rönnegård har arbetat som polisintendent med extraordinär brottslighet, sk särskilda händelser, i Stockholm och på riksplanet sedan mordet på Olof Palme samt med närpolisreformen i mitten av 1990-talet.