Hedi Bel Habib: ”Magdalena Anderssons kritik mot Borg är lindrig jämfört med verkligheten”

OPINION. Moderaterna KU-anmäler finansminister Magdalena Andersson. Skälet är hennes uttalande om att regeringen inte kommer att kunna hålla sig till det satta överskottsmålet på grund av statens dåliga finanser. Slutsatsen är att det är tomt i ladorna.

Text: Hedi Bel Habib, fil doktor och forskare

Magdalena Anderssons uttalande har kritiserats från flera håll, bland annat av Finanspolitiska rådet och ekonomiprofessorn Lars Calmfors och Nordeas chefsekonom Annika Winsth. Kritikerna menar att KU bör granska om Magdalena Andersson har gått för långt i sin svartmålning av svensk ekonomi och om hon bryter mot grundlagens krav på saklighet och opartiskhet, säger Jonas Jacobsson Gjörtler, ledamot (M) i finansutskottet.

En närmare granskning visar dock att Magdalena Anderssons kritik mot Borg är lindrig jämfört med hur det ser ut i verkligheten efter Borgs tid som finansminister.

1. Blind statsskuldamortering och uteblivna investeringar

Anders Borg har valt att inte stimulera ekonomin och prioriterade istället en oreflekterad politik för amortering av statsskulden till låga nivåer som inte är helt nödvändiga ur stabilitetssynpunkt. Budgetåren 2006, 2007, och 2008 hade staten ett sammanlagt budgetöverskott på över 250 miljarder kronor.

Dessa överskott är en direkt skörd av Göran Perssons reformer. Göran Persson skapade det finanspolitiska ramverket med strikta regler för budgetprocessen, utgiftstak och överskottsmål på 1 procent.

Under regeringen Reinfeldt har det också skett direkta försäljningar av totalt nio statliga bolag. Regeringens utförsäljningar av statliga bolag har inbringat sammanlagt 160 miljarder kronor under åren 2006–2013. Överskotten i statsbudgeten och intäkterna från försäljningarna har i enlighet med Borgs amorteringslinje använts till att betala av på statsskulden.

Bara mellan 2006 och 2009 amorterade Alliansen över 200 miljarder kronor på statsskulden. Statsskulden har minskat, till 33,8 procent av BNP 2013 från 43,5 procent 2006.

Borg har valt att använda överskotten och intäkterna från olika försäljningar till amorteringar i stället för att använda pengarna till långsiktiga investeringar. Kortsiktig förbättrades statsfinanserna genom avbetalningar med överskott och utförsäljning av statliga tillgångar.

Denna amorteringsstrategi ledde dock till att den privata sektorns skuldsättning blev huvudmotorn för den ekonomiska tillväxten. Skuldsättningen flyttades således över från staten till den privata sektorn och långsiktiga investeringar uteblev med lågt resursutnyttjande som följd.

2. Borgs amorteringspolitik flyttade skuldsättning från staten över till den privata sektorn

När Borg talade om finansiell stabilitet i Sverige var det ofta nivån på statsskulden som han tittade på i första hand. Men nivån på statsskulden som isolerad indikator säger ingenting om balansen i statsfinanserna. Att definiera finansbalans endast genom nivån på statsskulden är en kameral syn som helt och hållet bortser från hur förhållanden i den reala ekonomin ser ut.

Faran med den kamerala budgetsynen är att statsskulden kan pressas ner till onödigt låga nivåer som ger sken av stabila statsfinanser men orsakar ett lågt resursnyttjande i den reala ekonomin till följd av bristande stimulanser.

Trots alla amorteringar har den offentliga skulden påverkats marginellt. Det officiella måttet på statsskulden skiljer sig från den så kallade Maastrichtskulden, som är det officiella måttet på hela den offentliga sektorns skuld.

Maastrichtskulden avser den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld och definieras av EU-regler. Skuldmåttet används för att jämföra EU-länders offentliga skuldsättning. För svenska förhållanden innebär definitionen att statsskulden och den kommunala sektorns skulder på kapitalmarknaden räknas samman, med avdrag för AP- fondernas innehav av statsobligationer.

Maastrichtskulden är därför högre än statsskulden, mätt som andel av BNP. Mellan 2006 och 2014 minskade Maastrichtskulden med 2,7 procentenheter. Under samma period ökade hushållens och företagens skulder från 169,8 % till 209,9 % av BNP, en ökning med 40 procentenheter. Detta är ett resultat av Borgs politik som eldade på konsumtionen genom skattesänkningar utan att stimulera ekonomin med hjälp av långsiktiga investeringar.

Källa: Eurostat

Samtidigt som den privata sektorns skulder ökar lavinartat försämras statsfinanserna på nytt. De offentliga finanserna väntas i år uppgå till 91 miljarder kronor, motsvarande 2,4 procent av BNP. Överskottsmålet nås inte och den offentliga sektorns bruttoskuld, Maastrichtskulden, beräknas öka till 42,5 procent i slutet av 2014.

3. Borgs politik om fyllda lador kameral konstruktion bortkopplad från den reala ekonomin

Under åtta år har Anders Borg fört en kameral budgetpolitik som talar om fyllda lador utan någon hänsyn till det faktum att det är den reala ekonomin som är den finansiella statbilitetens ankare. Borgs syn på finansiell stabilitet är kameral i den meningen att den saknar insikt om att stabiliteten i statsfinanserna är en direkt återspegling av dynamiken i den reala ekonomin.

Kombinationen av ofinansierade skattesänkningar, oreflekterad statsskuldsamortering och bristen på långsiktiga investeringar gjorde att exporten, som är motorn i den svenska ekonomin, idag har gått tillbaka till en nivå som är lägre än 2000 års nivå.

Alla exportberoende länder i tabellen nedan har en exportandel av BNP som ligger flera procentenheter över nivån för krisåret 2009. Sverige avviker med sin negativa exporttrend jämfört med referensländerna oavsett ekonomistorlek och näringslivsstruktur. Österrike och Tyskland som i huvudsak exporterar samma typ av varor som Sverige ligger 7 respektive 9 procentenheter över nivån för krisåret 2009.

Mot denna bakgrund kan den fallande exporten inte förklaras med fallande efterfråga utan kan ses som uttryck för en understimulerad ekonomi.

Källa: Världsbanken

På grund av de dåliga exportutsikterna minskar de privata investeringarna, vilket bäddar för försämrade statsfinanser. Eftersom resursutnyttjandet har varit lågt under en lång tid, och utsikterna om en fortsatt återhämtning är mycket osäkra, är det viktigt att finanspolitiken inte försvårar återgången till fullt resursutnyttjande genom en fortsatt åtstramning.

4. Borg var mer intresserad av att sänka skatter än att effektivisera användning av skattemedel

Anders Borg hade rätt i uppfattningen att skattetrycket i Sverige behövde sänkas för att anpassas till globala förhållanden. Men han hade för bråttom och använde fel tillvägagångssätt.. Alliansregeringen sänkte skatterna utan att effektivisera förvaltningen av skattemedel.

Detta framgår av boken ”Alliansens myndighetspolitik – ny regering men samma byråkrati” författad av civilekonomen Henrik R S Olsson. Enligt denna bok har antalet myndigheter minskat under alliansen, men kostnaderna blev högre istället. En förklaring är att minskningen har skett genom sammanslagning i stället för effektivisering av verksamheten.

Borgs stora misstag var att han var ensidigt inriktad på att sänka skatter men intresset för att effektivisera användningen av skattemedel var obefintligt. Ett grundläggande problem med statsförvaltning idag är att medel i statsbudgeten hanteras genom enskilda stuprör. Ett stuprör i sin tur kan vara förgrenad i flera andra stuprör inom regeringskansliet som motsvaras av ännu fler stuprör i myndighetsorganisationen. Aldrig har stuprörspolitiken varit lika dominerande som under Anders Borgs tid som finansministern.

Borgs ointresse för effektivisering av användning av skattemedel framgår av det faktum att han flyttade frågor rörande styrning av statsförvaltningen från Finansdepartementet till Socialdepartementet, där regeringskansliets och myndigheternas effektivitet placerades efter trossamfundsfrågor när det gäller politisk prioritet.

Men nu när frågorna flyttats tillbaka till Finansdepartementet där de hör hemma får regeringskansliet bättre förutsättningar för att kunna ge valuta för pengarna till medborgare och företag.

5. Det finns en effektiviseringspotential på minst 150 miljarder i statsbudgeten

Anders Borgs ensidiga intresse för skattesänkningar gör att han hade noll intresse på styrningen av statsbudgeten utifrån de uppsatta målen för verksamheten.. Riksrevisorernas årliga rapport 2014 visar att det saknas ett uttalat ansvar för regeringskansliets interna styrning och kontroll för användningen av totalt 90 miljarder kronor av statens medel.

Mer än 90 miljarder kronor betalades ut under 2013 utan att någon har helhetsansvar för att pengarna hamnar på rätt ställe. Något som bedöms vara mycket allvarligt. Dit räknar man bland annat hela Sveriges EU-avgift och det saknas ansvar för uppföljning och styrning.

Riksrevisionens granskningar visar att det då finns en risk att ansvarsfördelningen blir oklar vilket kan leda till brister i kontrollen av att medlen används till det de är avsedda för.

”Man måste ha helheten framför sig, både besluten, utbetalningarna och återredovisningar, det måste vara spårbart. Och i det här fallet är det svårt när man har det här delade ansvaret”, säger riksrevisor Jan Landahl till Dagens Nyheter.

Ett delat ansvar får inte innebära att ansvarskedjan bryts och att ingen tar ansvar för att statliga medel används effektivt, säger riksrevisor Jan Landahl.

Ett annat exempel på ineffektiv stuprörsstyrning är forskningspolitiken. Statliga anslag är universitetens största inkomstkälla men universiteten får också in pengar från annat håll, främst genom externfinansiering av forskningen. Mycket av de pengarna kommer från flera forskningsråd och är då också statliga men pengarna måste sökas istället för att de fördelas direkt. Men det kommer också forskningspengar från privat håll. Pengar utifrån kommer också från uppdragsutbildningar, som externa parter köper av universitetet.

Varken regeringen eller riksdagen idag har någon överblick när det gäller flöden av forskningsresurser från olika stuprör till högskolor och universitet. Resultatet är att oförbrukade resurser vid universitet och högskolor samlats på hög sedan 90-talet. År 2007 uppmärksammade Högskoleverket den kraftiga ökningen av oförbrukade forskningsmedel.

Källa: Årsrapport för universitet och högskolor

Risrevisionens granskning Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor (RiR 2011:3) och Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor (RiR 2011:2) visar att regeringen inte har vidtagit tillräckliga åtgärder för att motverka ökningen av oförbrukade bidrag trots upprepade granskningar.

De oförbrukade bidragen vid lärosätena ökade särskilt mycket perioden 2006–2009. Enbart mellan 2008 och 2009 ökade de oförbrukade bidragen med 1,7 miljarder kronor. Volymen oförbrukade bidrag har i reala termer ökat från 7,4 miljarder kronor 1998 till 12,8 miljarder kronor 2009.

År 2013 ökade de oförbrukade forskningsbidragen med drygt 350 miljoner kronor i fasta priser, motsvarande 2 procent, och uppgick till 16,3 miljarder kronor. Här behövs det styrmodeller som motverkar kapitalisering och gör att forskningsmedel tillförs i en takt som är mer anpassad till universitetens planeringsförutsättningar.

Om man utgår från befintliga effektivitetsgranskningar av Riksrevisionen och andra effektutvärderingar av dagens stuprörsstyrning av olika politikområden är det sannolikt att det kan finnas en effektiviseringspotential på upp till 150 miljarder kronor i statsbudgeten, pengar som skulle kunna styras bättre eller omdisponeras till väl behövliga reformer.

6. Finansdepartementet bör ta fram en horisontell styrstrategi

OECD- granskning av olika budgetsystem visar att flera länder har övergått från vertikal stuprörsbaserad styrning till en mer horisontell styrningsstrategi. Några exempel på framgångsrik horisontell styrning är Finland, Danmark, Tyskland, Israel och Sydkorea. Alla dessa länder har mer eller mindre uttalade horisontella strategier för budgetstyrning.

Sverige är ett undantag med sin utpräglade kultur av vertikal styrning. Resursallokering i statsbudgeten sker via stuprör och varje myndighet har en egen instruktion och ett eget regleringsbrev. Detta leder till ett överflöd av styrdokument med överflöd av överlappande styrsignaler från enskilda departement och enskilda enheter i respektive departement.

En myndighet som Vinnova har 40 uppdrag i sitt regleringsbrev för 2014. Ekonomistyrningsverket har liknat regleringsbreven vid överlastade julgranar. En enorm mängd av splittrade uppdrag i ett stort antal styrdokument skapar stress hos myndigheterna och mycket låg mottagar- och återföringskapacitet inom regeringskansliet.

Myndigheterna rapporterar också sina verksamheter i enskilda årsredovisningar och använder helt skilda mått för rapportering av verksamheten inom enskilda utgiftsområdet. Det som redovisas är ofta interna myndighetsverksamheter utan någon koppling till några samhällsekonomiska effekter.

Vad som statsbudgeten för ett enskilt år har lett till när det gäller resultat och effekter är omöjligt att utläsa, eftersom det inte finns några aggregerade nationella mål och resultatindikatorer för vad förbrukade resurser ska resultera i.

Regeringskansliets interna riktlinjer (budgetcirkulär) som finansdepartementet idag ansvarar för är ett otillräckligt verktyg för att styra politiken.

Finansdepartementet, där politik och ekonomi möts bör därför skapa ett enda horisontellt sammanhållet ramverk för styrning av hela förvaltningen utifrån ett enda nationellt horisontellt syfte formulerat av regeringen. Till detta bör man sätta upp ett antal effektmål och nationella indikatorer för samtliga områden.

Dessa mål bör styra alla departements prioriterings- planerings- och styrningsverksamhet. Det horisontella målet och de horisontella effektmålen ska också vara ett styrverktyg för vad myndigheterna ska redovisa i sina årsredovisningar.

När det gäller styrning bör alla myndigheter med näringsliggande verksamheter styras med hjälp av en gemensam instruktion och ett gemsamt regleringsbrev. Myndigheter med närliggande verksamheter bör också redovisa sin verksamhet till regeringen i en gemsam årsredovisning.

Text: Hedi Bel Habib, fil doktor och forskare