Därför drabbas inte Kanada av demografisk obalans som i Sverige

ANALYS. Samtidigt som allt fler regioner drabbas av avfolkning och delar av den svenska glesbygden håller på att dö ut är situationen helt annorlunda i Kanada. Varför drabbas Sverige av demografiska obalanser, men inte Kanada? En jämförelse mellan dessa två länder tyder på att man i Kanada har utformat skattesystemet så att lokal och regional tillväxt gynnas, folk bor kvar i mindre befolkningsrika delar, även i små glesbygdskommuner.  

Text: Hedi Bel Habib, fil doktor och forskare med 30 års erfarenhet av utredning och utvecklingsarbete inom statsförvaltning, varav 15 år på Regeringskansliet.

I Sverige har man istället valt ett centraliserat skattesystem som tömmer kommuner och regioner på folk och resurser, för att sedan vidta palliativa åtgärder i form av skatteutjämning för att hjälpa demografiskt sårbara kommuner och regioner som alstras av själva centraliseringen av skattesystemet .

1. Den arbetsföra befolkningen: Balans i Kanada, obalans i Sverige

Ur ett arbetsmarknadsperspektiv är det särskilt intressant att titta på utvecklingen i de yrkesaktiva åldrarna 15-64 år. Den gruppen är avgörande för såväl kompetensförsörjningen som för hur mycket sysselsättningen och skattekraften kan växa i en region.

Kanada är indelat i 10 provinser och 3 territorier. De tio provinserna har något högre grad av självstyre än de tre territorierna.

Av tabellen ovan kan vi konstatera att majoriteten av Kanadas befolkning är koncentrerad till provinserna Ontario, Quebec, British Columbia och Alberta. Tillsammans står de för 86% av landets befolkning. Trots denna befolkningskoncentration finns det inga tecken på regionala demografiska obalanser när det gäller andelen arbetsföra i befolkningen. Alberta vars befolkning är en tredjedel av Ontario har högre andel av befolkningen i arbetsför ålder. Territorierna Nordvästra, Nunavut och Yukon står för över en tredjedel av Kanadas yta men för endast 0,3% av dess befolkning. Ändå är den genomsnittliga andelen i befolkningen 15-64  högre i dessa glesa områden jämfört med Ontario, Quebec och British Columbia. I två av de befolkningsglesa områdena är andelen i 15-64 år betydligt högre än i Ontario och Quebec. Dessa områden ligger också mellan 4 och 5 procent enheter över riksgenomsnittet.

Slutsatsen är att det inte finns några geografiska demografiska obalanser i Kanadas arbetsföra befolkning. Kanadas regionalt balanserade demografi står i kontrastförhållande till de svenska länens demografiska obalanser. Av tabellen nedan kan vi konstatera and andelen i arbetsför ålder är högst i Stockholm. Sedan kommer denna andel att minska systematiskt till stor del beroende på antalet invånare i länet.

Tabell källa

Allt färre ska försörja allt fler – särskilt i glesbygd är ett scenario som idag tecknas, där små kommuner ökar i antal och blir allt mindre, samtidigt som storstadsregionerna växer. I dag lever mindre än 0,2 procent av Sveriges befolkning i en kommun som har en försörjningskvot över 1,0: varje person som arbetar ska försörja mer än ytterligare en person. År 2050 kan denna andel ha växt till drygt 20 procent av Sveriges befolkning, dvs. 119 av 290 kommuner. (Försörjningskvoten i olika delar av Sverige : scenarier till år 2050 : Underlagsrapport 8 till Framtidskommissionen).

2. Regionalt balanserad åldersstruktur i Kanadas men inte i Sverige

En av de avgörande faktorerna bakom den regionala utvecklingen framöver är förändringen av befolkningens åldersstruktur. Åldersstrukturen har betydelse for regionens tillväxtpotential, t.ex. i form av arbetskraftsutbud och kompetensförsörjning. Det är  på regional nivå som de verkligt stora skillnaderna kommer att uppstå. Redan nu varierar åldersstrukturen avsevärt i Sveriges regioner som en direkt följd av den långvariga utflyttningen av yngre personer, något som successivt har höjt medelåldern väsentligt i vissa regioner. Samtidigt har samma befolkningsgrupp ökat i  befolkningsmässigt största regioner. De regionala skillnaderna i den regionala åldersstrukturen är i stor utsträckning ett resultat av historiska flyttströmmar.

En etablerad bild av kommuner med urholkad skattekraft, i kronor per invånare räknat, är att dessa är glesbygdskommuner med ett ökat antal äldre, en negativ befolkningsutveckling, försämrad försörjningskvot och att dessa ligger i något av de tre nordligaste länen. En närmare analys visar dock att denna bild inte stämmer med verkligheten. Demografiska obalanser och urholkad skattekraft är strukturella fenomen och inte någon särskild glesbygdsproblematik. Tabellen nedan visar att andelen äldre tenderar att öka i samtliga län utom Stockholm och att den demografiska obalansen är strukturell och inte geografiskt lokaliserad till glesbygden.  Det mönster som framträder är att län med en obalanserad åldersstruktur tenderar att bli allt fler.

Tabellkälla

Ovanstående tabell visar att stora delar av landet har eller kommer att ha en obalanserad befolkningsutveckling. Problemet ligger inte främst i befolkningsutvecklingen utan snarare i de obalanser på arbetsmarknaden som orsakas av en åldrande befolkning med stora obalanser mellan regioner.

Sveriges situation skiljer sig väsentligt från den demografiska utvecklingen i Kanada. Provinser och territorier i Kanada har en demografisk utveckling utan några regionala obalanser i åldersstrukturen.

Tabellkälla

Tabellen ovan visar att Kanada i motsats till Sverige har en regionalt balanserad åldersstruktur i befolkningen. För det första har Kanada inga demografiska problem i glesbygden. Andelen äldre i glesbygdsområden är betydligt lägre än i tättbefolkade områden. För det andra finns det inga stora avvikelser mellan andelen äldre i olika regioner oavsett befolkningsstorlek eller vilka delar av landet det handlar om. På så sätt uppstår inte de problem med försörjningskvoten som allt fler svenska regioner drabbas av.

3. Regional demografisk obalans i befolkningens medelålder i Sverige, men inte i Kanada

I Sverige skiljer sig befolkningens medelålder stort mellan regionerna. Detta är en följd av att glesbygden och mindre befolkade län töms på ungdomar. Detta ä inte fallet med Kanada.

Tabellkälla

Tabellen ovan visar att lägst medelålder finns i de kanadensiska glesbygdsområdena och inte i storstadsregionerna. Dessutom finns det inte så stora regionala skillnader mellan de mer eller mindre befolkningstäta provinserna när det gäller befolkningens medelålder. I Sverige har vi en motsatt situation. Lägst medelålder finns i Stockholm och högst medelålder finns på Gotland. Ju lägre befolkningsunderlag desto högre medelålder.

Tabellkälla

Befolkningens stigande medelålder försämrar i allt högre grad försörjningskvoten och förutsättningarna för tillväxt och ökar utgifterna inom den offentliga sektorn. De regionala skillnaderna i medelålder är omfattande i Sverige jämfört med Kanada.

En förklaring till de ökade skillnaderna mellan regionerna i Sverige är att unga människor i barnalstrande åldrar som flyttar från glesbygdsområden till tätorter, vilket försämrar födelsetal och bromsar föryngringstakten i regionerna.

4. Kanadas decentraliserade skattesystem nyckeln till demografisk balans

Varför drabbas Sverige av demografiska obalanser, men inte Kanada?

En jämförelse mellan dessa två länder tyder på att man i Kanada har utformat skattesystemet så att lokal och regional tillväxt gynnas, folk bor kvar i mindre befolkningsrika delar, även i små glesbygdskommuner.  I Sverige har man istället valt ett centraliserat skattesystem som tömmer kommuner och regioner på folk och resurser, för att sedan vidta palliativa åtgärder i form av skatteutjämning.

Det kanadensiska skattesystemet är starkt decentraliserat och indelat i tre nivåer: lokala, provinsiella och federala. De två sista nivåerna ger nästan 90% av alla skatter till statskassan. Inkomstskatt i Kanada står för de flesta av statens intäkter. På provinsiell nivå består intäkterna av flera delar. Dessa är intäkter som försäljningsskatt, punktskatt, hyra, licensavgifter, inkomst- och kapitalskatter i Kanada. 

Kanada är också ett stort land med många gruvor där det finns en regional beskattning av gruvbolagen. Mellan 39 och 60 procent av den skatt gruvbolagen betalar går till provinserna, vilket gör att delar av värdet av naturresurser kan stanna kvar lokalt. Om vi tittar på de samlade inkomsterna i Kanada från till exempel gruvsektorn kan vi konstatera att provinsernas inkomstandel från beskattning av gruvsektorn ligger på mellan 39 procent och 60 procent av de totala skatteinkomsterna. Detta ger en starkare regional tillväxt med fler växande regioner, en mer balanserad befolkningsutveckling i landsbygden och en jämnare fördelning mellan den nationella nivåns och lokalsamhällets skatteinkomster.

Kanadas decentraliserade skattesystem är mer gynnsamt för demografisk balans och leder till att landsbygden inte töms på vare sig rikedomar eller människor, ett system där delar av skattepengar stannar där skatterna produceras. Till följd av utformning av beskattningssystemet stannar stora delar av skatteinkomsterna på regional nivå, vilket gynnar en regionalt balanserad demografisk utveckling och därmed en mer hållbar tillväxt.

5. Dags att ersätta den kommunala utjämningen med ett decentraliserat skattesystem

Skattesystemet i Sverige är starkt centraliserat och bygger på att kommunens intäkter i stort kommer från den skatt som kommunernas invånare betalar, medan den rikedom som kommunens industrier och företag genererar i princip hamnar i statskassan och inget går till kommunerna. Till skillnad från Kanada sker i Sverige ingen tydlig återbäring till kommuner och regioner kopplat till nyttjande av naturresurser eller lokala tillväxtförutsättningar. Detta leder till regionala demografiska obalanser.

Det kommunala utjämningssystemet i Sverige är statens sätt att utjämna skillnader och skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan landets kommuner respektive mellan landets regioner. Systemet omfördelar idag 150 miljarder kronor per år och dess betydelse ökar i takt med att demografin fortsätter att utvecklas på olika sätt.  Befolkningsförändringar har getts ökad betydelse i det kommunala kostnadsutjämningssystemet genom uppräknade ersättningar för växande och minskande befolkning.

Systemet har nyligen reformerats så att utfallet i kostnadsutjämningen förstärker omfördelningen till glesbygden, men en närmare analys visar att sviktande demografiska underlag är ett strukturproblem och inte typiska för glesbygden.

Därför behövs det ett decentraliserat skattesystem med ökade inslag av kommunala och regionala skattebaser. Kommunerna saknar i dag verktyg för att kunna stå på egna ben och är direkt beroende av statlig stödpolitik och kommunal skatteutjämning. Detta skapar en bristande långsiktighet i den kommunala planeringen och ett förlamande beroende mellan kommun och stat. En lösning skulle kunna vara fler kommunaliserade skattebaser. En första lämplig skattebas att kommunalisera är bolagsskatten. På sikt bör skattepolitiken användas som redskap för att främja tillväxt i hela landet.

Det kommunala utjämningssystemet i Sverige fungerar idag som en palliativ åtgärd som är symtomlindrande för vissa regioner, men kan inte lösa grundproblemet med den strukturella demografiska obalansen.

Ett decentraliserat skattesystem med regioner och kommuner som har större ekonomisk makt skapar större demografisk balans. Ett område som bör prioriteras vid eventuella reformer för att decentralisera skattesystemet  är skattebaser som medför stor påverkan på tillväxt i det lokala samhället i kommuner och regioner.

Text: Hedi Bel Habib, fil doktor och forskare med 30 års erfarenhet av utredning och utvecklingsarbete inom statsförvaltning, varav 15 år på Regeringskansliet.